Nederland is bezig met de energietransitie, met enorme gevolgen voor de economie en de fysieke leefomgeving. In hoog tempo ontstaan alternatieve vormen van energieopwekking, wijzigt de energiedistributie en worden besparingsmaatregelen getroffen. Gemeenten kunnen vanaf 2021 de instrumenten van de Omgevingswet inzetten voor het realiseren van doelstellingen voor de transitie. Bijvoorbeeld door het juridisch vastleggen van koolstofbudgetten en het aardgasvrij en energiezuinig maken van bestaande wijken.

Klimaatdoelstellingen
In het wetsvoorstel Klimaatwet worden klimaatdoelstellingen juridisch verankerd door per sector de maximale CO2-uitstoot vast te leggen, waarna dit plafond periodiek omlaag gaat. Deze koolstofbudgetten binden wel de rijksoverheid, maar hebben geen directe juridische binding voor bedrijven, burgers en decentrale overheden. In feite is het koolstofbudget een ‘omgevingswaarde’, die het klimaatbeleid van een juridische status voorziet. De volgende stap is dat deze omgevingswaarde juridisch bindend wordt doorvertaald naar burgers en bedrijven. Hiermee wordt de ambitie uitvoerbaar. De beleidscyclus en de instrumenten van de Omgevingswet bieden daarvoor handvatten, dus de praktijk is binnenkort aan zet.

Instrumentenmix
De Omgevingswet heeft als doel een duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Sturen op omgevingskwaliteiten is de opdracht. Een kwaliteit is bijvoorbeeld een gezonde en levendige (binnen) stad, voldoende ruimte voor recreatie, energie- of een klimaatneutrale woonwijken. Maar wat betekenen die gewenste kwaliteiten voor de activiteiten van burgers en bedrijven? Wat betekent het bereiken van die kwaliteiten voor het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving? Daarop kan niet één antwoord gegeven worden: voor decentrale overheden is het een zoektocht naar het juiste evenwicht. Een evenwicht in de relatie tussen kwaliteit en activiteit, via de toepassing van een mix aan instrumenten van de Omgevingswet.

Omgevingsvisie
De instrumentenmix begint bij het vaststellen van de omgevingsvisie. Die geeft kwaliteitsambities een juridische status op strategisch niveau. Maar wat is een goede visie volgens de Omgevingswet? De visie bevat de hoofdlijnen van de te bereiken kwaliteiten, de voorgenomen ontwikkelingen en de hoofdzaken van het integrale beleid worden vastgelegd. Zonder dat de wet het letterlijk voorschrijft, is de visie verweven met instrumentenmix: bij het benoemen van de kwaliteiten dient aandacht te zijn voor de uitvoering en de monitoring daarvan. De visie moet zowel strategisch, alsook resultaatsgericht en meetbaar zijn.

Botsen van kwaliteiten
Neem als voorbeeld de ambitie van veel gemeenten om energieneutraal te worden. Dat betekent dat moet worden ingezet op het opwekken van duurzame energie. Die ambitie heeft effecten op de fysieke leefomgeving, met direct en indirect ruimtegebruik. Het opstellen van windturbines en zonne-akkers heeft fysiek ruimtebeslag tot gevolg, terwijl de ruimte schaars is. Het indirecte ruimtegebruik heeft effecten zoals landschappelijke verstoring, geluid, slagschaduw die een aantasting kunnen zijn van het woon- en leefklimaat. De omgevingskwaliteiten duurzame energie en een prettig woon- en leefklimaat kunnen dus met elkaar botsen. Die botsing is ook denkbaar bij de ambitie om de CO2-uitstoot van bedrijventerreinen te reduceren. Als het beleidsdoel wordt uitgewerkt tot een regel voor bedrijven om minder CO2 te produceren of in duurzame productieprocessen te investeren dan kan dit belang van CO2-reductie botsen met de ambitie van een aantrekkelijk ondernemingsklimaat in de gemeente.

Daar waar doelen en belangen botsen, moet worden nagedacht over het gewicht van elk belang en het evenwicht tussen de doelen en belangen. Die weging brengt met zich dat criteria nodig zijn om de belangen te prioriteren, zoals investeringskosten, effectiviteit, snelheid, maatschappelijk draagvlak en de mate waarin nadelen beperkt worden. Zo ontstaat een afwegingskader waarmee de uitvoering kan bepalen welk criterium doorslaggevend is in een concrete situatie. Als het concreet wordt, blijkt hoe de visie en het afwegingskader doorwerken in andere instrumenten, zoals het stellen van regels in het omgevingsplan. De omgevingsvisie is daarom het noodzakelijke voorwerk voor een goed omgevingsplan.

Sturingsambitie
Het vaststellen van een omgevingsvisie die strategisch, resultaatsgericht en meetbaar is, is een complex maar noodzakelijk proces voor het behalen van doelen voor de leefomgeving. Het is niet de bedoeling dat de omgevingsvisie al een concreet uitvoeringsprogramma bevat, maar wel dat wordt gestuurd op beoogde effecten voor bedrijven en burgers. Dan kan de omgevingsvisie ‘gevoeld’ worden. Zonder die sturingsambitie wordt de omgevingsvisie een lege huls, met doelen waar niemand tegen kan zijn omdat het niet leeft en niet gevoeld wordt. Dan wordt pas bij de uitvoering de pijn gevoeld en ontstaat de weerstand. Zo’n aanpak werkt niet, getuige de ervaringen met de doelstellingen voor windparken en de inpassing in de omgeving daarvan. Telkens moet je terug naar de onderhandelingstafel, terwijl concrete resultaten uitblijven.

Programma
De investering in een goede omgevingsvisie is een voorwaarde voor een succesvolle uitvoering. Voor de concretisering van die uitvoering biedt de Omgevingswet als instrument het programma. Met een programma organiseert het bestuur het uit te voeren beleid, zoals maatregelen die nodig zijn om de doelstellingen te bereiken. De mate waarin gekozen wordt voor deze inzet van beleidsinstrumenten hangt af van de rol en de sturing – governance – die een gemeente voorstaat. Een voorbeeld is het aardgasvrij maken van bestaande woonwijken. Met een programma kan dan worden beschreven op welke termijn de vervangende warmtevoorziening is gerealiseerd, hoe het proces met bewoners en marktpartijen wordt ingericht en wat de kosten zijn en hoe die gefinancierd worden. Ook kan worden bepaald hoe communicatie- en informatie-instrumenten, heffingen en subsidies worden ingezet. Deze maatregelen zien veelal op stimuleren om woningen te verduurzamen. De gemeente kan ook inzetten op een actievere rol en sturing, door in het programma een termijn op te nemen voor ‘het sluiten van de gaskraan’. Dat kan door toepassing te geven aan het afsluitrecht dat gemeenten naar verwachting per 1 juli 2018 hebben als de Wet Voortgang energietransitie in werking is getreden.

Regels alleen indien nodig
De neiging zal vaak zijn, om de omgevingsvisie te koppelen aan regels in het omgevingsplan. Vanuit het perspectief van de beleidscyclus, is dat minder vanzelfsprekend. Het stellen van regels is een sluitstuk, een middel om de realisatie van een ambitie te borgen. Door het stellen van regels ontstaat een juridische binding tussen enerzijds de doelstellingen en gewenste omgevingskwaliteiten in de Omgevingsvisie en de gevolgen voor activiteiten. De ambitie zelf heeft geen effect op bedrijven en burgers, maar een regel wel. Het omgevingsplan is de daarmee de verbindende schakel tussen gewenste kwaliteit en activiteit. Daarom is juist het doordenken van de gevolgen van de gewenste kwaliteiten op bedrijven en burgers essentieel om tot een uitvoerbare omgevingsvisie te komen. Door de botsing tussen kwaliteiten bij het ontwerp van de omgevingsvisie mee te nemen wordt de kans kleiner dat de uitvoering door weerstand vertraagt. Ook hier geldt: een goed begin is het halve werk. Dan blijkt dat het stellen van regels in het omgevingsplan alleen wenselijk of nodig is, indien de doelstellingen niet eenvoudiger via een andere weg bereikt kunnen worden, bijvoorbeeld via een programma dat inzet op afspraken met bedrijven en instellingen.

Dit artikel is ook gepubliceerd in het congresmagazine 2018 van Provero.