“Dit is de eerste keer dat deze concessies Europees worden aanbesteed”, vertelt Geertje van Engen, adviseur bij AT Osborne. “Voor het ministerie én de betrokken partijen is dit een uitzonderlijk traject. De laatste en enige OV-aanbesteding van het ministerie was het vervoer over de HSL-Zuid meer dan 25 jaar geleden. En de Waddenveren zijn nog nooit aanbesteed. Dit maakt de combinatie van expertises in dit team zo waardevol. Sweco (voorheen MuConsult) kent de wereld van OV-aanbestedingen door en door en beschikt over expertise op het gebied van vervoers- en reizigersstromen. Wij brengen ervaring met de Waddeneilanden, de proceskant en de verbinding met de omgeving mee.” Zo voerden we als AT Osborne in opdracht van het ministerie de Mid Term Review van de huidige concessies en de verkenning van de Beheerautoriteit Waddenzee uit. Daarnaast vervulde Geertje een rol in het team dat de huidige Waddenverenconcessies beheert.
Wat deze OV-aanbesteding bijzonder maakt, is de context waarin deze plaatsvindt. Het draait niet alleen om bereikbaarheid en dienstverlening, maar de Waddenveren raken ook direct aan het dagelijks leven op de eilanden. “Voor de eilanden is dit de levensader”, vertelt Geertje. “Als hier iets verandert, heeft dat direct impact op het dagelijks leven van mensen.”
De voorbereiding op deze aanbesteding loopt sinds 2023. De gunning staat gepland voor 2027, waarna de nieuwe concessies in 2029 ingaan.
In de eerste fase lag de focus op het uitvoeren van een marktanalyse en het opstellen van de Nota van Uitgangspunten. In de Nota van Uitgangspunten legt het ministerie vast waar de nieuwe concessies aan moeten bijdragen. Denk aan betrouwbare, frequente en toekomstbestendige verbindingen, een prettige reisbeleving en een dienstverlening die betaalbaar en beheersbaar blijft.
Maar tussen beleidsambitie en daadwerkelijke aanbesteding zit nog een cruciale vertaalslag. “Je begint met het neerzetten van de contouren”, vertelt Geertje. “Wat willen we met deze verbindingen bereiken? Daarna begint het echte uitdenken en uitwerken. Dan moet je die contouren vertalen naar een concreet Programma van Eisen.”
Dat Programma van Eisen maakt abstract beleid concreet. “Daar leg je vast waar een toekomstige rederij aan moet voldoen wanneer deze de veerdiensten uitvoert. Dan gaat het niet meer over richting. Dan gaat het over de vraag: wat verwachten we precies?”
Een deel van de input voor die uitwerking is al in een eerdere fase opgehaald. Eilanders, ondernemers, overheden en belangenorganisaties kregen de gelegenheid om mee te denken over de Nota van Uitgangspunten en over de belangrijkste onderwerpen in het ontwerp Programma van Eisen.
Die input is meegenomen bij het opstellen van het ontwerp Programma van Eisen. De omgeving kreeg daarna de mogelijkheid om hierop te reageren. Zo werden er informatiebijeenkomsten georganiseerd op de eilanden en aan vaste wal om mensen te informeren over het ontwerp-Programma van Eisen. Ook de Tweede Kamer debatteerde twee keer over het Programma van Eisen.
Die betrokkenheid is niet vreemd. Op de eilanden wordt het proces nauwlettend gevolgd. Bewoners, ondernemers en belangenorganisaties laten nadrukkelijk van zich horen. Niet alleen lokaal, maar ook landelijk. Het onderwerp kreeg bovendien regelmatig aandacht in de media.
“Voor eilandbewoners is dit geen aanbesteding op papier”, zegt Jelyn Stegewans, adviseur bij AT Osborne en betrokken vanuit de omgevingsaanpak. “Dit gaat over essentiële dingen: hoe je op je werk komt, familie kunt bezoeken of op tijd bij een afspraak in het ziekenhuis bent. Dan kun je niet volstaan met een proces dat zich alleen in Den Haag afspeelt. Je moet naar buiten, luisteren, mensen serieus nemen en hun inbreng meenemen.” Het organiseren van deze omgevingsinbreng was dan ook één van de onderdelen waarin AT Osborne een belangrijke rol speelde.
“Maar daar bleef het niet bij”, vertelt Jelyn. “Het is geen lineair proces waarin je één keer iets ophaalt en daarna doorgaat. Het is echt iteratief. Je haalt input op, werkt dat uit, legt het weer voor en scherpt het opnieuw aan. Zo bouw je stap voor stap aan iets dat inhoudelijk klopt en daarnaast breed gedragen wordt.”
Die werkwijze past bij de aard van deze opgave. Want juist doordat de impact zo groot is, vraagt het proces om zorgvuldigheid en transparantie. Geertje: “Mede op basis van ons advies heeft het ministerie er heel bewust voor gekozen om die deur open te zetten. Niet alleen reageren op een concept, maar juist ook aan de voorkant ophalen wat er leeft.” Tegelijkertijd vraagt die openheid om duidelijke verwachtingen. “Je wilt inbreng ophalen, maar ook helder zijn over wat vastligt en waar nog ruimte zit. Die duidelijkheid is essentieel om vertrouwen in het proces te behouden.”
Dat vertrouwen is geen vanzelfsprekendheid. Veel eilanders weten wat ze nu hebben, maar niet wat de toekomst brengt. In het Programma van Eisen zijn de minimumeisen opgenomen. Deze bieden zekerheid voor eilandbewoners en reizigers. Daarnaast worden inschrijvers uitgedaagd om bovenop deze minimumeisen extra’s te bieden en zich van elkaar te onderscheiden. Geertje: “Die onzekerheid over wat de toekomst gaat brengen merk je. Mensen vragen zich af: blijft de dienstregeling hetzelfde? Wat gebeurt er met de prijzen? Wat betekent het voor het personeel? Dat zijn heel begrijpelijke vragen.”
Tegelijkertijd moet een aanbesteding ook aantrekkelijk blijven voor marktpartijen. Dat betekent dat niet alles wat wenselijk is, automatisch ook haalbaar is. “Je bent continu aan het balanceren”, legt Geertje uit. “Aan de ene kant wil je zekerheid bieden voor reizigers en de eilanden. Aan de andere kant moet het voor de markt ook aantrekkelijk en werkbaar blijven. Als je alles dichttimmert, wordt het lastig om onderscheidende inschrijvingen te krijgen.”
Daarmee ontstaat een spanningsveld dat veel verder gaat dan techniek of aanbestedingsrecht. Geertje: “Je bent voortdurend aan het laveren tussen verschillende belangen. Wat wil de omgeving, wat kan juridisch en financieel, wat past bij de beleidsdoelen en wat is voor de markt werkbaar? Dat maakt dit geen puur technisch traject, maar echt een bestuurlijke en maatschappelijke puzzel.”
Ook binnen het ministerie is dit een bijzondere opgave omdat het hun eerste OV-aanbesteding in jaren is. Dat betekent dat kennis en ervaring deels opnieuw moeten worden opgebouwd. Volgens Geertje is dat precies waarom de samenwerking zo belangrijk is.
“Juist daarom hebben we dit echt als één team aangepakt. Niet vanaf de zijlijn adviseren en de stukken opstellen, maar er middenin zitten en als één team opereren. Het ministerie, Sweco (voorheen MuConsult) en AT Osborne samen. Zo brengen we verschillende expertises bij elkaar: de dossierkennis van het ministerie, de inhoudelijke kennis van concessies en aanbestedingen, procesbegeleiding, omgevingsmanagement en bestuurlijke sensitiviteit.”
“In zo’n dossier is het belangrijk om vraagstukken telkens vanuit verschillende perspectieven te beschouwen”, zegt Geertje. “Vanuit beleidsmakers, juristen, marktpartijen en de omgeving. Door die perspectieven expliciet naast elkaar te leggen, af te wegen en op de juiste momenten keuzes te maken, creëer je houvast en geef je richting aan de inhoud. Vanuit AT Osborne begeleiden we het team bij die afweging en ondersteunen we het ministerie om weloverwogen keuzes te maken.”
Dat is volgens Jelyn misschien wel de belangrijkste opbrengst van deze aanpak. “Als je dit zorgvuldig organiseert aan de voorkant, krijg je uiteindelijk ook betere inschrijvingen. Omdat voor alle partijen helder is wat er wordt gevraagd en waarom.”
De aanbesteding is inmiddels in volle gang. Marktpartijen hebben de gelegenheid om de stukken te bestuderen en hun inschrijving voor te bereiden, terwijl het projectteam vragen beantwoordt en het proces verder begeleidt. De komende periode volgen nog meerdere rondes van inlichtingen, de beoordeling van de inschrijvingen en uiteindelijk de gunning in 2027.
Deze opgave laat vooral zien dat een goede aanbesteding meer vraagt dan inhoudelijke expertise alleen. Juist in het zorgvuldig samenbrengen van belangen, perspectieven en mensen ontstaat de basis voor toekomstbestendige verbindingen met de Friese Waddeneilanden.